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联合国国际人权法框架下老年人权利保护

2019-11-27 15:04:43   来源:《人权》2019年第4期   编辑:何燕华
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  内容提要:联合国国际人权法框架下老年人权利保护规范在联合国核心人权条约、联合国人权条约机构以及联合国老龄问题政策性文件中有所体现,但存在规范漏洞与实施漏洞。从联合国第一次老龄问题世界大会开始,联合国一直致力于一项全面的、综合性的老年人权利保护公约,目前就具体权利要素进行协商。虽然各成员就老龄化问题已达成相关共识,但联合国实现各国老龄化问题主流化及促进老年人权利的充分保护还有一段艰辛的路要走。

  关键词:联合国 国际人权法 老年人权利

  一、联合国框架下老年人权利保护规范

  (一)联合国核心人权条约与老年人权利保护

  国际人权运动在1948年12月10日联合国大会通过《世界人权宣言》后翻开了新的篇章。自此,联合国框架下一系列国际人权条约和其他文书相继被通过,目前已形成了九大核心条约①。关于老年人权利保护的规定,明确或隐含在以下国际人权文书之中。

  1.《世界人权宣言》

  《世界人权宣言》(以下简称为《宣言》)是一部综合性文件,不仅涉及公民权利和政治权利,还涉及经济、社会和学问权利。虽然该宣言是由联合国大会以一项无约束力决议的形式通过的,并不是一个条约,但“自其通过以来的这些年,《宣言》通过其在各种语境中的影响,已对国际法的形式和内容产生了显著的影响” ②。如今,鲜有国际事务人士会否认《宣言》是一份设立或者至少反映联合国会员国所应承担的某些法律义务的规范性文书。③《宣言》第2条明确了所载一切自由和权利的主体范围④,但该条没有明确指出老年人,而以“其他”的表述方式对未明确指出的主体加以概括,老年人也应在此之列。《宣言》明确提出了由于衰老而应享受的保障体现在第25条第1款规定中。⑤这几个条款首次在国际人权文书中针对老年人权利保障的规定,但仅仅只是间接地作出一般性的规定,而且只限于“必要的社会服务”和“社会保障”。并且,第25条中,将老年人与“失业、疾病、残废、守寡”归于“失能”类别,看成一种风险和负担,体现了缺乏对老年人特殊性的认知和权利的漠视。

  2.联合国人权两公约

  被称为联合国人权两公约的《经济、社会及学问权利国际公约》(1966)和《公民权利和政治权利国际公约》(1966)是“国际人权宪章”的一部分,确立了学问权利、经济权利、社会权利、公民权利及政治权利等基本人权,适用于所有的人,对于老年人权利保护,同样只是间接涉及。

  在《经济、社会及学问权利国际公约》中涉及老年人面临挑战的几个具体权利,分别是:工作权(第6和第7条)、享受社会保障的权利(第9条)、享有适当生活水平包括食物、衣着和住房的权利(第11条)、享有能达到的最高标准身心健康的权利(第12条)、受教育的权利(第13条)。

  《公民权利和政治权利国际公约》中,也没有特别提及针对老年人政治权利保护。第18、19和22条中分别规定的国家保护公民言论、集会、结社自由的条款,第25条规定每个公民平等参与国家事务的权利,第26条规定平等和非歧视原则。⑥这些条款中同样没有特别提及“年龄”,但普遍认为,基于年龄的区分,应归入第26条所指“其他身份”类适用于老年人。

  3.《消除对妇女一切形式歧视公约》

  《消除对妇女一切形式歧视公约》(1979)是联合国人权条约中第一个明确提出禁止年龄歧视的公约,其第11条保证男女平等的基础上享有的权利中提到在年老情况下在第5款中规定享有“社会保障权”及“带薪度假的权利”。

  4.《残疾人权利公约》

  《残疾人权利公约》(2007)是对老年人权利保护规定较为全面的公约,虽然该公约并不同意将老年人归入“失能”或“残疾”群体,但里面许多条款都适用老年人权利保护,一部分条款明确提到与“年龄”相关的权利,一部分条款隐含老年人的权利保护。明确针对老年人的条款有:第8条第1款第2项提到关于反对基于年龄的歧视;关于健康的第25条第2款和关于适当生活水平和社会保护的第28条第2款第2项也提到“老年人”。此外,第13条提到适合年龄的司法救助;第16条有两款提到考虑年龄的保护措施。隐含老年人权利保护的条款包括:第9条,关于无障碍环境;第12条,关于在法律面前获得平等承认,包括采取适当措施支撑他们享受和行使其法律权利;第19条,关于独立生活和融入社区,包括基于平等原则选择居所,并获得各种居家、住所和其他社区支助服务;第20条,关于个人行动能力,包括获得助行器具、用品、帮助起居的技术和专门工作人员的协助;第26条,关于保健和康复,以保持最大程度的自立。

  5.《保护所有移徙工人及其家庭成员权利国际公约》

  在《保护所有移徙工人及其家庭成员权利国际公约》(联合国大会1990年12月18日通过)中,禁止年龄歧视的范围被扩大,第7条所列举的禁止歧视的理由中,将“年龄”包含其中。该公约在第1条第1款及第7条提到公约所有的规定,“适用于所有移徙工人及其家庭成员”,不分年龄。该公约虽然没有专门针对老年人的权利保护规定,但间接提及了不分年龄的平等待遇。

  (二)联合国人权条约机构与老年人权利保护

  人权条约机构是监督核心国际人权条约落实情况的独立专家委员会,其职能包括审议缔约国的定期报告、审议个人投诉、开展国家调查、通过解读条约规定的一般性意见并组织与条约相关的专题讨论。其中,一般性意见指委员会发布其对人权规定内容的解读,即对专题或工作方法的一般意见。这些意见涵盖广泛的主题,如对实质性规定(如生命权或充足食物权)的全面解读和有关应在国家报告中提交的条约特定条款相关信息的一般性引导等。⑦

  老年人权利保护规范在联合国核心人权公约中的缺失也被相关的人权条约机构注意到,并体现在其一般性意见当中。

  1.经济、社会和学问权利委员会的相关一般性意见

  经济、社会和学问权利委员会有关老年人经济、社会和学问权利的第6号一般性意见⑧承认,《经济、社会及学问权利国际公约》并没有明确提及老龄人的权利,但第9条⑨的规定却含有对享有老龄福利权利的承认。然而,鉴于公约各条款充分适用于社会的所有成员,显然老龄人也有权充分享有公约承认的一系列权利。⑩对该公约中“年龄歧视”的问题的缺失,该意见指出,禁止基于“其他状况”的歧视,可被理解为适用于年龄问题?;公约各缔约国有义务特别注意促进和保护老龄人的经济、社会和学问权利?;针对公约中具体的规定,如第3条男女权利平等、第6至第8条与工作有关的权利、第9条享有社会保障的权利、第10条保护家庭、第11条适当的生活水准、第12条享有身心健康权利、第13至15条享有教育和学问的权利等,建议成员国考虑到老年人的特殊需求,一方面通过立法的方式规范老年人的权利保护,另一方面必须废除任何歧视性的立法或政策,还须在财政上提供保障,确保与老年人需求有关的预算支助或适当时请求国际合作。

  经济、社会和学问权利委员会有关可达到的最高标准的健康权利的第14号一般性意见?特别提到了老年人“最高标准健康权”的保护。该意见指出,缔约国管辖范围内的卫生设施、商品和服务必须面向所有人?,明确“所有人”的范围包括“老年人”。第12条“具有广泛适用性的特别专题”中,将“老年人”作为一个专题,在第25段明确指出“在实现老年人的健康权方面,……基本措施包括对男女老年人定期身体检查、身体和精神康复措施、保持老年人的活动能力和自主、治疗和照看患慢性病和不治之症的人、帮助他们免除可以避免的痛苦,和使他们能够体面的去世”。
经济、社会和学问权利委员会有关工作权利的第18号一般性意见?以委员会多年来审议缔约国报告取得的经验为基础,阐述了第6条中的规范性内容、缔约国的义务、违反和在国家一级的实行,还论及了缔约国以外其他角色的义务。在“具体专题”中,明确提到“老年人与工作权”,指出,“尤其是需要采取措施防止以年龄为理由在就业和职业方面实行歧视” ?。

  经济、社会和学问权利委员会有关社会保障权的第19号一般性意见?在12段(c)款中明确社会保障制度应该包括的九种主要的社会保障中,老年人的社会保障是其中一种。其对缔约国施加的保护义务是,缔约国应当确定适合于本国情况的退休年龄,在确定退休年龄时应当考虑到职业的性质、特别是危险职业以及老年人的工作能力。有些老人虽然已经到了国家法律所规定的退休年龄,但是仍然没有达到缴费年限,或者没有资格领取其他的基于保险的养老金、社会保障福利或资助,而且没有任何其他收入来源。对此缔约国应该尽最大的努力,向这些老人提供非缴费性的老年福利金、社会服务以及其他援助。在随后对相关权利保障措施的引导中,还多次提到关注到老年人的特殊性。

  经济、社会和学问权利委员会有关经济、社会与学问权利方面的非歧视问题的第20号一般性意见?主要阐释委员会对《公约》第2条第2款的理解,包括缔约国义务的范围、禁止的歧视理由和国家的落实。在第29段中,对《公约》中规定的“其他身份”的说明中,明确包括“老年人”,即年龄也属于禁止的歧视理由。委员会曾强调,有必要解决在提供就业、职业培训或再培训方面对年龄较大失业者的歧视,以及贫困老年人因居住地点而不平等享受普遍性老年养恤金的问题。

  经济、社会和学问权利委员会有关人人有权参与学问生活的第21号一般性意见?在论及“参加学问生活权利的各个要素”时特别指出,可获得性包括必须提供和便利老年人和残疾人以及生活贫困的人的机会?。在“需要特别保护的个人和社群”部分,委员会认为,“公约缔约国有义务特别注意增进和保护老年人的学问权利[21]。因此,委员会促请各缔约国考虑到联合国老年人原则中所载的建议,尤其是第七项建议[22]、第十六项建议[23]。

  2.消除对妇女歧视委员会的一般性建议

  消除对妇女歧视委员会有关老年妇女及保护其人权的第27号一般性建议[24],对《消除对妇女一切形式歧视公约》中的相关条款与老龄化问题之间的关系进行了探讨。该建议指出了妇女随着变老而面临的多种形式的歧视,简要说明了缔约国对于有尊严的老龄化和老年妇女的权利所应承担的义务的内容,并包括了一些政策建议,以便将对老年妇女的关切的应对措施纳入国家战略、发展举措和积极行动的主流,从而使老年妇女得以不受歧视地、与男子平等地充分参与社会。该建议还引导各缔约国将老年妇女的处境问题纳入其关于公约实行情况的报告之中,指出,只有充分敬重和保护老年妇女的尊严及其完整性和自我决定的权利,才能实现消除对老年妇女的一切形式的歧视。[25]

  (三)联合国关于老龄问题的国际政策文件

  1982年的《维也纳老龄问题国际行动计划》,是联合国有关老龄问题第一个国际性文件,从此以后,老年人状况开始引起国际社会重点关注。该行动计划集中在家庭、社会福利、健康及收入保障等方面提出了一些概括性的原则和建议,重申《世界人权宣言》的基本权利应充分地、不折不扣地适用于老年人。[26]

  1991年12月16日,联合国大会通过《联合国老年人原则》(第46/91号决议)。《联合国老年人原则》中对“独立原则、参与原则、照顾原则、自我充实原则、尊严原则”等逐一列举,并倡导各国政府尽可能地将这些原则纳入本国国家政策和法律文件中。[27]随后于1992年通过《2001年全球老龄目标》和《老龄问题宣言》,进一步加深了国际社会对老年人基本福祉要求的了解。

  2002年,在马德里召开的第二次老龄问题世界大会通过了《马德里老龄问题国际行动计划》(以下简称《马德里行动计划》)。该计划在很大程度上改变了现有的政策框架。大会促进从发展中国家和发达国家的两个角度来看老龄问题:一种关注所有年龄组,旨在建立一个不分年龄人人共享社会的代际政策办法,以及从为老年人制定政策到将老年人纳入决策过程的转变。这种转变为参与性办法奠定了基础,包括在制订和实施影响老年人的政策时考虑到他们的观点和意见,必须将老年人的关切与需要纳入国际和国家两级发展政策和方案的主流。该计划在老年人的人权与发展问题上提出两大主要目标:一是全面实现老年人基本权利和自由;二是确保老年人充分享有经济、社会和学问权利,并消除一切形式的暴力和歧视。该计划还从三个方面提出政策建议:老年人与发展;促进老年人的健康和福祉;确保建立有利的支助性环境。[28]《马德里际行动计划》一直引导着国家层面老年人政策和方案的制定,鼓励各个区域、各个国家拟订与老年人相关的计划,并倡导国际合作,为各国之间以及国家与各种民间组织之间开展对话提供了一个国际框架。

  二、联合国体系对老年人权利保护的不足之处

  (一)规范漏洞

  这种规范漏洞表现为针对老年人的权利内容不明确。现有的核心人权条约,虽然大多数隐含了许多与老年人权利保护有关的义务,但极少明确提及年龄,在明确提及年龄的少数几个国际公约当中,权利保护覆盖也很有限。老年人的相关权利被纳入残疾人、妇女、移徙工人等其他弱势群体间接获得保护,被这些公约归入“其他身份”或“其他情况”范围内寻求依据,致使这些标准过于分散而缺乏力度。几乎所有的核心人权公约中都未指明年龄是一个禁止歧视的领域,因此,老年人受歧视问题并不受关注。联合国人权公约中隐含了国家对老年人的多种义务,但并没有引起各国政府和公众的注意,对私营部门行为义务和其他个体的义务也没有充分的规定。虽然有的公约委员会已经在其一般性意见中开始阐述和说明老年人权利,并引导国家为保护老年人相关权利而应采取的措施,但各国对这一工作的了解仍很有限。而在国际人权宪章形成之初并没有预见到老龄化对全球带来的影响和老年人的权利诉求,更是没有针对老年人的权利保护条款。因此,老年人的权利与国家义务仍然不明确,致使老年人在法律范围内成为“隐形”的群体。

  规范漏洞还表现为没有体现老年人的特殊需要。现有人权体系中基本忽视了老年人这一主体的特殊需要,体现老年人特殊要求的权利,如机构或家庭式保健服务、临终关怀、缓和医疗等异于其他群体特征的权利无法找到依据;在社会保障权方面,特别是老年妇女在老年人口中所占比例较大的情况下所面临的特殊挑战,以及农村地区老年妇女和边远地区老年人的区别对待;基于性别、婚姻状况、少数民族身份、健康状况、性别取向、公民或移民身份等对老年人产生的多种歧视问题也无法找到权利依据。

  另外,这种规范漏洞还表现为零碎分散,有关老年人的一些重要问题找不到适当的解决依据。一些实质性的问题如多重歧视等,重视程度不均衡,如少数经济、社会和学问权利得到重视,而公民权利和政治权利却没有得到同等关注。

  国际人权规范存在的如上问题使其难以应对目前以及将来老年人面临的人权挑战,甚至使老年人无法得益于相关政策和措施,确保与其他人平等享受所有的权利。[29]而涉及老年问题的国际政治文书如《联合国老年人原则》和《马德里老龄问题国际行动计划》虽然承诺消除年龄歧视和增进老年人的人权,但并没有为老年人提供全面的人权框架,也没有就重要人权问题如法律面前的平等和非歧视、获得有效补救、免遭酷刑或其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚等作出相应的规定。[30]

   (二)实施漏洞

  现有人权实施机制也存在着相当大的问题。核心人权条约由于存在碎片化和规范漏洞的问题,现有的很多规范难以转化为缔约国国内法或实践。根据可得到的数据,2000年至2008年间各成员国提交给各类人权监督机构的报告,在《公民权利和政治权利国际公约》框架下负责审查政府承诺的人权委员会审议的124份政府报告中,只有三份报告提到了为解决年龄歧视所采取具体的行动;在《经济、社会及学问权利国际公约》下的经济社会和学问权利委员会审议的122份国家报告中,仅24起提及了老年人和老年人权利;在《消除对妇女一切形式歧视公约》框架下的消除妇女歧视委员会审议的190份国家报告中,提到老年妇女遭遇的仅32份。[31]而即使在这些报告中提到老年人的国家,有的也只是仅仅对老年人所面临的境况表示了关注。

  实施漏洞还表现在缺乏针对老年人权利实施的适当监测机制。虽然几大公约实施委员会一般性意见规定了对老年人非常重要的一些人权,并规定了国际保护机制,但由于没有一个针对老年人权利保护的监督机制,用于监测老年人权利实施情况的数据和指标缺乏,尽管有明确的权利内容和义务要求,但无法使国际人权机构的监测员和国家人权机构发挥作用,从而实现对老年人形成实质的保护。[32]

  另外,还有一个固有的缺陷在于有关老年人权利的政治文书缺乏法律约束力。对于两次老龄问题世界大会通过的两个《行动计划》及《联合国老年人原则》等三个政治文书,是目前联合国老龄问题的基本框架,其中虽然载有各国政府同意遵守的规则,但这些文书既没有构成一个针对老年人的完整的人权框架,也不包含具有法律约束力的义务,没有提供一个独立的监测系统和申诉程序。由于不具法律约束力,这些文书虽然已经通过十多年,但世界许多地区仍然对此所知甚少或一无所知[33],更没有将这些文书所规定的国际标准纳入国家立法和政策行动中。在实行《马德里行动计划》五年之后的第一次审查和评价[34]显示,这方面的变化甚微,只有少数会员国报告它们使用为政策工具。[35]第二次审查和评价则表明,实行工作依然不力。政策与实践之间存在差距,在动员和(或)建设充足人力和财政能力方面也存在不足,这仍是一大主要制约因素。通过《马德里行动计划》十年之后,在将其纳入国家发展计划方面的进展仍很有限。[36]

  由此可见,在联合国人权框架下,无论是有约束力的联合国核心人权条约,还是不具约束力的政治性文书,在老年人权利保护的实行上,都与现实挑战存在巨大的差距。针对老年人权利保护的综合性国际人权条约缺失,使老年问题边缘化,使各国用于解决这些问题的政策办法也千差万别,且日益如此。这种边缘化同样影响了各条约监管机构对待老年问题的态度。联合国人口基金会和国际助老会的一项联合调查表明,条约监管机构很少明确要求成员国在其提交的条约实施报告中必须包含老年问题,特别报告员及独立专家组在分区域审查各地区人权状况时也不将老年人人权作为特别类别加以区别。[37]

  因此,虽然大多数核心国际人权条约适用于所有老龄群体,老龄问题也已经引起国际社会的关注并提上议程,形成了较完备的引导性国际政治文件,但现有的框架无法防止老年人的权利受到侵害。无论是在现有人权条约和文件的内容或在人权机构和实施机制的实践中,一些特别关系到老年人的人权问题还没有得到足够的重视,诸如有关老年人的歧视、免受虐待、暴力以及贫穷和长期医护等老年人面临的迫切人权问题威胁着老年人权利的充分享受。而且,依靠各个国家的自我规制无法保证老年人已有的权利变成实有权利。[38]因而,需要国际层面采取措施,构建一部具有明确标准的综合性的权利公约,使老年人权利不因年龄变老而减少,促使各国将老年问题纳入社会发展主流,确保老年人权利的实现。

  三、联合国制定老年人权利公约进程

  
(一)两次老龄问题世界大会及成果

  1.第一次老龄问题世界大会:老年人权利首次纳入“人权”框架

  1982年7月26日至8月6日,第一次老龄问题世界大会在维也纳召开,共有124个国家出席。经过大会17次的全体会议,通过了《维也纳老龄问题国际行动计划》。如其序言中所指出的,世界人口中越来越多的人进入老龄阶段,长寿一方面是值得庆祝的事,但另一方面,由此带来的挑战及潜力也应受到各国的重视。序言还重申,坚信老年人应同样充分地、不折不扣地适用《世界人权宣言》所载的不可剥夺的基本权利。该行动计划第4段还指出,该行动计划应被列于其他国际战略和计划的同一范畴内加以考虑,特别是它重申了《联合国宪章》《世界人权宣言》、国际人权公约、《社会进步和发展宣言》《建立新的国际经济秩序宣言和行动纲领》《联合国第三个发展十年国际发展战略》以及《宣布1980年代为第二个裁军十年宣言》的联合国大会第34/75和35/46号决议所载约各项原则和目标。由此,大会首次将老龄人权利纳入“人权”框架进行考察,而不只是被看作单纯的“资源消耗者”或“社会的累赘”[39]。

  《维也纳老龄问题国际行动计划》作为全球第一个老年人问题的国际性的行动计划,总的来说,它从两个方面增进了全球对老龄问题的政策关注。第一,人权方面。它注意到了老年人在人权方面的需求,不但明确了老年人“应被视为人口的一个组成部分。他们也应当被纳入例如妇女、青年、残废人和移民工人等人口类别的范畴内加以考虑。年长者必须被视为社会上所有各阶层发展过程中的一个重要和必要的因素”[40],还必须“根据他们的特定需要和限制条件来考虑相应的政策和实行相应的方案”[41],该行动计划认为国家应从七个方面进行政策干预:保健和营养、保护老年消费者、住房和生活环境、家庭、社会福利、收入保障和就业以及教育。第二,社会发展方面。认识到了人口老龄化对社会经济政策的影响,即“在老年人受抚养的比率日益增长的情况下,人口老龄化对生产、消费、储蓄、投资,以及反过来对一般社会经济状况和政策所起的影响”[42],并且,“人口老龄化问题对国家一级的通盘发展和年龄较长个人的福利与安全都会产生重大影响,因此,这一问题在不久的将来势将为一切国家所关切,而且它已影响到世界上一些较为发达的地区”[43]。

  虽然《维也纳老龄问题行动计划》为激发老年人参与社会的积极性提出了一系列的建议,引导国家、区域及国际层面采取行动,但大量的条文是服务类条款,是从社会福利方面对国家的行动建议。对发展中国家来说,老龄化社会相对延迟,人口老龄化对社会的影响还未见紧迫,因此,该计划更适合于发达国家。发展中国家来在实行上面临的主要障碍在于经费来源,经济困难、武装冲突和自然灾害限制了用于老龄问题的经费开支;另外,政府工作人员短缺也是大多数发展中国家在实行上面临的一个普遍问题,发展中国家普遍缺少决策专家、各机构间缺少协调、职责重叠,导致实行不力。[44]

  2.第二次老龄问题世界大会:老龄问题纳入发展议程

  从1982年第一次世界老龄问题大会到2002年第二次世界大会的20年中,世界老龄人口急剧增长,联合国相关文件用“人口老化烈震”“国际人口新秩序”之类的字眼来描述。[45]老年人比例从1950年的8%增加到2000年的10%,预计到2050年将增加到22%。到21世纪初,全球老年人口每年递增2%,比整个人口的增长速度快得多,而且,预计在2025-2030年间,增长率将达到每年2.8%。这种“人口老化烈震”对发展中国家影响更大。[46]发展中国家人口众多,老化速度快,20世纪西欧一些国家在百余年内老龄人口增加了一倍,而发展中世界的一些国家在21世纪内只需25年或更短的时间达到这个水平,到2050年,世界79%的老年人将生活在发展中国家。[47]而在第一次世界老龄问题大会召开之际,老龄化多半是发达国家和地区面临的问题。20年后,发展中国家面临同样的问题。[48]老年人口的迅速增加,使国际社会意识到老龄化对政府和社会各个领域的影响,包括保健、就业与按劳动力市场、社会保障与经济增长等领域。发展中国家人口变化来势突然,再加上已经惊人的穷人比率和资源萎缩速度,突出表明迫切需要制订相应政策,独辟蹊径,以增加老年人的参与和社会融合,缓解家庭、社会、经济组织的紧张局面。

  1982年以后的20年里,老龄问题政策的拟订进程不断推进。在联合国相关会议上的无数次倡议和建议都围绕着继续推动采取优先行动解决老龄问题。具有代表性的是维也纳会议10年后,联合国大会于1991年12月16日通过《联合国老年人原则》。该原则从独立、参与、照顾、自我实现和尊严方面,提出18项老年人应享有的“权利”。这是最早讨论老年人“人权”的联合国文件,促使人们改变老人是“资源的消耗者”“社会的负担”的看法,用更包容的态度承认老人也是社会发展的主体和受益者。1992年10月15日至16日,在联合国大会第47次会议中召开了老龄问题国际会议,通过了《老龄问题宣言》。该宣言重申了1982年通过的《维也纳老龄问题行动计划》和1991的《联合国老年人原则》,呼吁在国际社会和国家层面上采取积极的行动处理老龄问题,并且制订1992年到2001年的一项老龄问题实际战略;还决定将1999年定为“国际老人年”,“以确认在人口统计上人类已步入成熟,并且确认这种现象为在社会、经济、学问和精神事业方面促进态度和能力的成熟所带来的希翼以及同样重要的为在下个世纪促进全球和平与发展方面所带来的希翼”[49]。联合国大会随后在其第52/80号决议中决定该年的主题是“不分年龄人人共享的社会”。大会广泛致力于创造“不分年龄人人共享的社会”的良好环境,界定其范围和实质性内容。到1995年,理论框架已经成形,提出了四个方面内容的框架,包括:老年人的状况、个人终身发展、代际关系、发展与人口老龄化之间的关系。[50]至今为止,建立“不分年龄人人共享的社会”的理念已在持续推动全球思维、探索和政策取向的发展。

  1982年第一次老龄人世界大会以后的20年里,全世界逐步认识到,必须把不断演进的全球老龄化情况纳入更广阔的发展背景中,老龄问题的政策应从人生过程和全社会等更加广阔的角度加以审查,国际社会需要提出一种把人口老龄化问题作为未来发展潜力的基础并作出前瞻性的设想。国际社会认识到,必须承认老年人具有作出贡献和积极改善自身与整个社会的能力,而且应纳入帮助制订国家老龄问题政策的工作中。在老年人日增的当今社会里,需要在国家和全球两级采取实施综合性的一体化政策行动。2002年4月8日至12日,第二次老龄问题世界大会在马德里召开。这次大会参与广泛,有159个国家的政府代表出席了会议,其中包括四位国家元首和政府首脑以及一位副总统,48个政府代表团由部长担任团长,联合国系统各实体机构的代表均参加会议,还有大约700名国家和国际非政府组织以及私营部门代表获得认可参加大会。[51]本次大会的成果是通过《政治宣言》和《马德里行动计划》。

  《政治宣言》侧重于各国政府对实行《马德里行动计划》的主要承诺。各国承诺“致力于在所有各个层面,包括在国家和国际两个层面,朝以下三个优先方向采取行动:老年人与发展;提高老龄健康和福祉;以及确保有利和支助性的环境”。各国注意到了“发展中国家,特别是最不发达国家,以及一些经济转型国家”所面临的障碍和困难,提出“必须将老龄问题纳入发展议程,以及纳入消灭贫穷战略和争取使所有发展中国家充分参与全球经济的战略。”

  《马德里行动计划》是一项综合性文件,根据三个优先方向拟定:老年人与发展,侧重于各社会调整政策和机构的需求,以协助日益增长的老年人口成为有益社会的生产力;促进老年人的健康和福祉,强调需要制订政策,提倡从儿童时期起终生注意健康,以便进入健康的老年;确保有利的和支助性环境,推动面向家庭和社区的政策,为无忧无虑的老年生活提供基础。《马德里行动计划》强调必须将老龄问题纳入全球发展议程的主流并包括自1982年通过《老龄问题维也纳国际行动计划》以来在社会和经济领域所发生的新发展。《马德里行动计划》包含35个目标和239项行动建议,主要是针对各国政府,但在其实行工作中特别强调政府间、民间社会所有部分和私营部门之间伙伴关系的必要性,也强调国际行动与合作的重要性。[52]

  因此,与《维也纳老龄问题国际行动计划》相比,《马德里行动计划》标志着国际社会在老龄人问题理念上的重大转变,不再将老年人看成是基于“人道主义”关怀的社会经济发展的受助者和受益人,而是基于“人权”理念的社会发展的参与者之一,与其他年龄层次的人们一起共享社会发展的成果。另外,《马德里行动计划》关注到了发展中国家老龄化的飞速发展对经济和社会发展产生的严重的挑战,尤其是发展中国家大部分老年人生活在农村的现实和面对老年人传染性或非传染性疾病的挑战,以及随着全球经济和社会的发展,年轻人进城导致发展中国家家庭结构的变化对传统养老模式的冲击。[53]

  (二)老龄问题世界大会后续行动

  1.《马德里行动计划》的审查

  《马德里行动计划》通过后,2003年,在联合国大会第五十八届会议上,联合国秘书长提出了实行《马德里老龄问题国际行动计划》的路线图。[54]该路线图的宗旨在于协助会员国在老龄问题领域制定国家优先事项和促进国际合作。图的核心原则是,《马德里行动计划》的成功实行取决于两个方面:国家能力建设和将老龄问题纳入国家发展议程的主流。这一办法与提高妇女地位和性别平等问题主流化所采取的办法类似。在实行《马德里行动计划》5年之后,2007年,第一次审查和评价显示,这方面的变化甚微。[55]只有少数会员国报告它们使用主流化作为政策工具。由于缺乏资金和人力资源,许多低收入国家在实行《马德里行动计划》方面的国家能力也没有得到长足的发展,在把老龄问题纳入国际政策进程主流方面的进展即便有,也很有限。2013年,马德里行动计划第二次审查和评价[56]则表明,实行工作依然不力,比如,政策与实践之间存在差距,在动员和建设充足人力和财政能力方面也存在不足,这仍是一大主要制约因素;将《马德里行动计划》纳入国家发展计划方面,仍进展有限。无论如何衡量,老龄问题的主流化均进展甚微。此外,虽然发达国家会员国继续制定一些个别政策,但由于金融危机,一些方案被削减和重组,对老年人的生活造成直接影响。

  2.“老龄问题不限成员名额工作组”的成立

  2010年12月,联合国大会第65/182号决议决定设立联合国所有会员国参加的“老龄问题不限成员名额工作组(Open-ended Working Group on Ageing,即OEWG)”,“以审议现有的老年人人权国际框架,找出可能存在的缺口,确定如何最好地处理这些缺口,包括酌情研究进一步制定文书和采取措施的可能性,以期加强对老年人人权的保护”[57]。工作组在2011年举行了组织会议,迄今已召开了十届工作会议。[58]

  3.“订立老年人权利公约”的决议

  2012年12月,联合国大会通过第67/139号决议,决定“订立一项全面综合的国际法律文书以促进和保护老年人权利与尊严”,并授权“老龄问题不限成员名额工作组”,“从其2013年举行的第四届会议开始,本着在社会发展、人权和不歧视以及性别平等和增强妇女权能等领域工作中采用的整体办法,并考虑到人权理事会的意见、工作组的报告、社会发展委员会和妇女地位委员会的建议以及拟于社会发展委员会第五十一届会议期间举行的《马德里行动计划》第二次全球审查与评价会议的意见,审议关于订立一项旨在促进和保护老年人权利和尊严的国际法律文书的提议”[59]。该决议特别指出“全面”“综合”的国际法律文书,一方面意味着对工作组工作方向的指示,即要采取整合的模式去制定关于老年人权利的公约,其中应包含社会发展、人权和不歧视等要素,还应当考虑到现行政策性文件的规范;另一方面,“综合”意味着该公约要成为国际人权法核心人权公约的构成内容,而不是现有人权公约的附属,由此,关于老年人权利的公约应具有和其他核心人权公约同样的地位。

  4.独立专家的任命

  2013年9月,联合国大会第68届会议通过第24/20号决议,任命一名“老年人享有所有人权问题的独立专家”,其应“与老龄问题不限成员名额工作组、人权理事会其他特别程序和附属机关、有关联合国机构和条约机构密切协调”[60]。正如《残疾人权利公约》的起草和通过的过程一样,独立专家的任命将在推动老年人权利公约的制定方面发挥重要的作用,也表明联合国在老年人权利国际保护方面迈出了重要的一步。

  5.老龄问题不限成员名额工作组的工作进展

  至2019年4月止,工作组已召开了10次工作会议。自2011 年第一届工作会议至2015年第六届工作会议,工作组主要围绕着两方面进行讨论:一是有关老年人人权的近期政策动态和举措;二是老年人人权方面最近立法及法律动态和挑战。审议的议题包括,世界各地老年人人权状况,例如歧视、健康权、暴力和虐待、社会保护、社会排斥、自主及独立生活、(获得)诉诸法律的机会、获得工作机会和受教育机会、照顾老年人、有关生命终结的问题等。
2015年第六届工作会议上,秘书长呼吁就起草一份法律文书的文本开始工作。2016年第七届工作会议确立了需要保护老年人权的领域,包括14个领域:平等和不歧视(基于年龄的歧视);疏弃、暴力侵害和虐待(年龄歧视);自主和独立;无障碍、基础设施和生存境况(交通、住房和获得机会);健康权和获得医疗服务的能力;司法救助;社会保护和社会保障(包括社会保护最低标准);经济安全;工作权和进入劳动力市场;教育、培训、终身学习和能力建设;参与公共生活和决策进程;社会包容;老年人对可持续发展的贡献;长期护理和姑息治疗。

  2017年第八届、2018年第九届、2019年第十届工作会议分别讨论了平等与非歧视,暴力、忽视和虐待,自主与独立,长期与缓和护理,教育、培训、终身学习和能力建设,社会保护和社会保障(包括社会保护最低标准)等议题。

  四、结语

  目前,联合国成员国对制定关于老年人的新的国际法律文书仍有严重分歧[61]。一些国家在一般性发言中指出,有必要制定一项具有法律约束力的文书来促进和保护老年人的权利和尊严,并呼吁将谈判推向讨论国际老年人人权公约的主要内容。另一些会员国则指出,现有的国际人权文书适用于老年人,目前在保护老年人权利方面存在的缺陷是实行不力,而不是规范空白的结果。一些国家着重指出,尽管目前有国际法律文书,但与年龄有关的歧视性做法继续存在,呼吁在处理老龄化问题时充分利用当前的国际框架,并强调必须评估现有保护机制,检视现有差距,以逐步建立国际共识。还有的国家建议重新审议和更新大会 1991 年通过的《联合国老年人原则》以形成“引导原则”,以及将老年人权利纳入现有人权框架和联合国各实体的主流。虽然联合国成员国对于是否需要一项涵盖老年人所有人权的专门国际法律文书才能实现更好保护目的存在着分歧,但至少已形成了以下共同立场:第一,由于预期寿命增加和世界人口老龄化,从经济、社会及政治角度看,老年人是大家社会重要的行动者。这就需要范式的改变,老年人不应被视为从国家接受援助的被动者,而是应能充分行使他们人权并要求得到敬重的主动者。第二,为保障老年人充分行使公民、政治、社会、经济及学问权利而设计的现有机制都有缺陷,或者是因为其实行方面的不足,或者是由于国际层面存在着规范缺口,必须以通过一份具普遍法律约束力文书的方式加以弥补,以解决老年人受到虐待、排斥、侮辱、歧视和基本需求得不到满足等问题。

  联合国实现各国老龄化问题主流化及促进老年人权利的充分保护还有一段艰辛的路要走。但不可否认的是,全球老龄化趋势以及现有保护机制的不足已被国际社会普遍认同,并且对政府和社会带来了挑战。这种挑战需要通过国际法层面的法律框架来推动建构富有包容性的社会,使老年人能充满活力地参与社会,分享成果,并不因政府的换代或经济危机而受影响。因此,各国应保持信心和耐心,循序渐进,在平等协商的基础上缩小差异,不断扩大共识。大家相信国际社会有希翼最终制定出一项具有法律约束力的、全面保护老年人权利的国际法律文书。

  (何燕华,湖南师范大学法学院讲师,法学博士。本文系国家社科基金项目“联合国创制老年人权利公约的中国参与方案研究”(项目号:18BFX203)的阶段性成果。)

  注释:

  
①参见联合国人权高专办:《九大核心人权条约》,载http://www.ohchr.org/CH/Issues/Pages/CoreInstruments.Aspx,2019年6月12日访问。

  ②UN.1971 Survey of International Law,Report of the Secretary-General,UN.Doc.A/CN.4/245:196.转引自[美]凯利•D•阿斯金等:《妇女与国际人权法》(第一卷),黄列、朱晓青译,生活•读书•新知三联书店2007年版,第21页。

  ③参见[美]托马斯•伯根索尔等:《国际人权法精要》,黎作恒译,法律出版社2010年版,第28页。

  ④即:“人人有资格享有本宣言所载的一切权利和自由,不分种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他见解、国籍或社会出身、财产、出生或其他身份等任何区别。”

  ⑤即:“人人有权享受为维持他本人和家属的健康和福利所需的生活水准,包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务;在遭到失业、疾病、残废、守寡、衰老或在其他不能控制的情况下丧失谋生能力时,有权享受保障。”

  ⑥《公民权利和政治权利国际公约》第26条规定:“所有的人在法律前平等,并有权受法律的平等保护,无所歧视。在这方面,法律应禁止任何歧视并保证所有的人得到平等的和有效的保护,以免受基于种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他见解、国籍或社会出身、财产,出生或其他身份等任何理由的歧视。”

  ⑦参见联合国人权高专办:《人权条约机构》,载http://www.ohchr.org/CH/HRBodies/Pages/What TBDo.aspx,2019年6月30日访问。

  ⑧参见UN.Doc.E/1996/22,附件四。

  ⑨即:“本盟约缔约各国承认人人有权享受社会保障,包括社会保险。”

  ⑩联合国经济、社会和学问权利委员会第6号一般意见,UN.Doc.E/1996/22,第10段。

  ?同上注,第12段。

  ?同上注,第13段。

  ?UN.Doc.E/C.12/2000/4,11 August 2000.

  ?联合国经济、社会和学问权利委员会:《有关可达到的最高标准的健康权利的第14号一般性意见》,UN.Doc.E/C.12/2000/4,第12段(b)。

  ?UN.Doc.E/C.12/GC/18,6 February 2006.

  ?联合国经济、社会和学问权利委员会:《有关工作权利的第18号一般性意见》,UN.Doc.E/C.12/ GC/18,第16段。

  ?UN.Doc.E/C.12/GC/19,4 February 2008.

  ?UN.Doc.E/C.12/GC/20,2 July 2009.

  ?UN.Doc.E/C.12/GC/21,21 December 2009.

  ?联合国经济、社会和学问权利委员会:《有关人人有权参与学问生活的第21号一般性意见》,UN.Doc.E/C.12/GC/21,第16段(b)。

  [21]联合国经济、社会和学问权利委员会:《有关人人有权参与学问生活的第21号一般性意见》,UN.Doc.E/C.12/GC/21,第28段。

  [22]即:“老年人应继续融合于社会,积极参与制定和实行直接影响其福祉的政策,并将其常识和技能传授子孙后代”。

  [23]即:“老年人应能享有社会的教育、学问、精神和娱乐资源”。

  [24]UN.Doc.CEDAW/C/GC/27,16 December 2010.

  [25]联合国消除对妇女歧视委员会:《关于老年妇女问题和保护其人权的第27号一般性建议》,UN.Doc.CEDAW/C/GC/27,第9-10段。

  [26]参见http://www.un.org/chinese/esa/ageing/vienna.htm,2019年7月1日访问。

  [27]参见http://www.un.org/chinese/esa/ageing/principle.htm,2019年7月1日访问。

  [28]参见http://www.un.org/chinese/esa/ageing/actionplan1.htm,2019年7月1日访问。

  [29]联合国大会第六十六届会议:《第二次老龄问题世界大会的后续行动秘书长的报告》,UN.Doc.A/66/173,22 July 2011,p.11.

  [30]联合国经济及社会理事会:《2012年实质性会议联合国人权事务高级专员报告》,UN.Doc.E/2012/51,20 April 2012,p.5.

  [31]Report of the Expert Group Meeting“Rights of Older Persons”,Convened in preparation for the report of the Secretary-General to the 64 thsession of the General Assembly,5-7 May 2009,Bonn,Germany United Nations Department of Economic and Social Affairs Division for Social Policy and Development Programme on Ageing,p13.

  [32]经济、社会和学问权利委员会成员BaharonaRiera女士在联合国“老龄问题不限成员名额工作组”第一次工作会议上的发言。参见联合国:《第一工作会议》,载http://social.un.org/ageing-working-group/firstsession.shtml,2015年10月30日访问。

  [33]参见联合国大会2013年12月18号大会决议:《第二次老龄问题世界大会的后续行动》,UN.Doc.A/RES/68/134:1.

  [34]联合国社会发展委员会在其2004年2月13日第42/1号决议中决定第五年对《马德里行动计划》进行一次审查和评价,第一年每五年审查和评价一次,第一次审查和评价在2007年进行,第二次在2013年进行,第三次在2017年进行。

  [35]参见联合国经济及社会理事会:《第二次老龄问题世界大会以来老龄问题领域的重大发展秘书长的报告》,UNE/CN.5/2007/7,21 November 2006:16.

  [36]United Nations Economic and Social Council,Second Review and Appraisal of the Madrid International Plan of Action on Ageing,2002,Report of the Secretary-General.UN:E/CN.5/2013/6,28 November 2012,p.18.

  [37]United Nations Population Fund & HelpAge International,Overview of Available Policies and Legislation,Data and Research,and Institutional Arrangements Relating to Older Persons:Progress Since Madrid.United Nations Population Fund & HelpAge International,2011,New York.

  [38]Chinsung Chung,The Necessity of a Human Rights Approach and Effective United Nations Mechanism for the Human Rights of The Older Person.Working paper prepared by Ms.Chinsung Chung,member of the Human Rights Council Advisory Committee,2010,p.18.

  [39]Kwong-Leung Tang & Jik-Joen Lee,“Global Social Justice for Older People:The Case for an International Convention on the Rights of Older People”,36 British Journal of Social Work(2006),pp.1135-1150.

  [40]参见《老龄问题维也纳国际行动计划》,31(g).

  [41]同上,31(i).

  [42]同上注,18.

  [43]同上注,21.

  [44]United Nations,The Madrid International Plan of Action on Ageing:Guiding Framework and Toolkit for Practitioners and Policy Makers,NewYork:Department of Economic and Social Affairs,2008.

  [45]参见联合国经济及社会理事会:《迈向第二次老龄问题世界大会秘书长报告》,UN.Doc.E/CN.5/2001/PC/2,p.12.

  [46]参见联合国经济及社会理事会人口与发展委员会:《第三十六届会议秘书长报告:世界人口趋势》,E/CN.9/2003/5,p.9.

  [47]参见联合国经济和社会事务部:《老龄化世界的发展——2007年世界经济和社会概览》,UN.Doc.E/2007/50/Rev.1,p.VII.

  [48]参见联合国经济及社会理事会:《迈向第二次老龄问题世界大会秘书长报告》,UN.Doc.E/CN.5/2001/PC/2,p.13.

  [49]联合国大会1992年第47届会议第47/5号决议。

  [50]参见联合国大会第五十届会议:《筹备和举办1999年国际老人年方案的概念框架秘书长的报告》,1995年3月22日.UN.Doc.A/50/114.

  [51]参见联合国大会第五十七届会议:《第二次老龄问题世界大会的后续行动秘书长的报告》,UN.Doc.A/57/93:3.

  [52]参见联合国大会:《联合国第二次老龄问题世界大会的报告》,2002年4月8日至12日,马德里,UN.Doc.A/CONF.197/9.

  [53]参见注[39]。

  [54]参见联合国大会:《第二次老龄问题世界大会的后续行动秘书长的报告》,UN.Doc.A/58/160。

  [55]参见联合国经济及社会理事会:《第二次老龄问题世界大会以来老龄问题领域的重大发展秘书长报告》,UN.Doc.E/CN.5/2007/7,21 November 2006。

  [56]United Nations Economic and Social Council.Second Review and Appraisal of the Madrid International Plan of Action on Ageing,2002,Report of the Secretary-General.UN.Doc.E/CN.5/2013/6,28 November 2012.

  [57]参见联合国大会:《2010年12月21日大会决议》,UN.Doc.A/RES/65/182,4 February 2011,p.28.

  [58]参见http://social.un.org/ageing-working-group/index.shtml,2019年7月1日访问。

  [59]参见联合国大会:《2012年12月20日大会决议:订立一项全面综合国际法律文书以促进和保护老年人权利与尊严》,UN.Doc.A/RES/67/139,p.3.

  [60]参见联合国人权理事会第二十四届会议(2013年9月9日至27日)报告:《老年人的人权》,UN.Doc.A/68/53/Add.1,p.51.

  [61]对于2012年联合国大会第67/139号决议的表决记录是54票赞成,5票反对,118票弃权,表明联合国成员对于新的联合国老年人权利问题公约尚缺乏一致的立场。参见[马拉维]珍妮特•吉纳特•克里姆:《联合国大会老龄问题不限成员名额工作组的报告》,UN.Doc.A/AC.278/2013/2,24 September 2013,p.15.

Abstract: The norms for the protection of the rights of the elderly under the framework of the international human rights law of United Nations have been reflected in the core human rights treaties of the United Nations,human rights treaty bodies of the United Nations and policy documents of the United Nations on aging.But there are specification loopholes and implementation loopholes.Since the first United Nations world conference on ageing,the United Nations has been working on a comprehensive convention on the protection of the rights of the elderly and is currently consulting on specific elements of their rights.Although the members have reached relevant consensus on the issue of aging,the United Nations still has a long difficult way to go to mainstream the issue of aging in all countries and promote full protection of the rights of the elderly.

  (责任编辑朱力宇)
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